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《排污许可管理条例》解读

    排污许可证制度的历史已经很长了，已有30多年。早在上世纪80年代就已产生。各省、区、直辖市出台了排污许可管理相关地方法规、规章或规范性文件，并据此给企业核发了排污许可证。但环保部及其前身国家环保总局均未在全国层面统一过排污许可证的管理。我国有《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》一法一规来规范项目建设阶段的环评审批，但在项目运营阶段却依靠水、气、声、固、土、海等分项法律进行监管，比项目审批更重要的项目监管却没有行政法规予以管理。现在出台了这部国务院行政法规《排污许可管理条例》把这个短板补上。

    我们可以发现中国在环保领域的顶层设计，项目前端的管理靠环评制度、项目后端的监管靠许可证制度。通过目前排污许可证的副本我们也会发现，现在的“证”可绝不是一张纸那么简单，几乎跟一本环评报告同样详细，却跟环评报告绝不相同：许可证记载的内容全是监管的对象、数据，全是“干货”；不像厚厚一本环评报告那么“水”。一本许可证副本几乎就把一个企业各个方面的排污说的清清楚楚。现在生态环境局到企业检查几乎不再像以前那样主要拿出环评报告、批复出来看一看，监测报告看一看，再去现场转一圈就算完事了。现在执法人员只需拿着排污许可证副本足矣，既短平快也更能发现真正的问题。

    排污许可制度的改革完善，是在审批制度改革、转变政府职能的大背景下进行的。通过环保体制改革（核心精神可以看一看《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），它属于政策，不是法规），我们的环保体制已经从之前的“重审批、轻监管”向“简政放权（潜台词就是轻审批）、重事后监管”转向，并积累了经验。现在制定这个条例一则可以补足规章法律地位low的短板，更是可以固化这一体制改革成果（用官方的说法叫作治理能力现代化）。

已有《排污许可管理办法（试行）》，却还制定《排污许可管理条例》是为了确立排污许可证的法律地位，给它足够的身份和地位。

《行政许可法》第十四条规定，本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

第十五条规定，本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

因此，生态环境部没有资格制定一项“许可制度”。有些人一定要抬杠，说人家生态环境部是丫鬟，怎么人家还编制了《排污许可管理办法（试行）》且执行的好好的呀。确实如此，但从法律渊源上，它是兜圈子才实现让《排污许可管理办法（试行）》这个规范性文件长了几个虎牙的：比如你不办理排污许可证但你排放污水，环保局就可以用《水污染防治法》的处罚项来处罚排污单位，但处罚的名义不是人家“没证”，而是人家“没证排污”。但《条例》直接可以处罚“没证”的（国务院条例有资格设立许可制度），不管你是否排污。如果你觉得“效果上没区别”也是对的，但从法律上来说，区别是黑白之分。

我国2014年修订《大气污染防治法》、2015年修订的《环境保护法》、2017年修订的《水污染防治法》、等先后明确提出实行排污许可管理制度。法律依据如下：

现行《大气污染防治法》第十九条规定， 排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

现行《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

现行《水污染防治法》第二十一条规定， 直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。

我们看到，大气污染防治法和水污染防治法授权国务院（并未授权生态环境部）制定排污许可的具体办法（环保法对此并未授权）。2016年11月，《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号），国家层面的排污许可制度开始实施。原环境保护部2016年12月出台了《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），在火电（废气）、造纸（废水）行业先行先试，总结经验，由该技术性文件落实该制度。要注意，这个文件的法律地位连部门规章都不及。2018年1月10日《排污许可管理办法（试行）》（环境保护部令 第48号）作为落实《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发〔2016〕81号）实施排污许可制度的重要基础性文件发布，才将这项制度提高到部门规章层级。《排污许可管理办法（试行）》是对《排污许可证管理暂行规定》的延续、深化、完善，主要实现了地位升格。

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