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EPCO，建设管理模式的下一个风口？

     EPCO是EPC（即“工程总承包”）和OM（即“委托运营”）的打捆，是把项目的设计－采购－施工－运营等阶段整合后由一个承包商负责实施，而项目的决策和融资仍然由业主负责的项目建设管理模式，这种模式并非创新，与DBO模式（即“设计—建设—运营”）本质上是一致的，而DBO在污水处理等领域早有实施，感兴趣的可以去查查相关资料，但奈何EPC确实太火了，FEPC的热度还没有退却，在EPC基础上的EPCO就接踵而来。

 EPCO的优势

1、运营导向下的全生命周期管理的需要

      传统模式下，政府投资项目的建设和运营往往分离，一般项目建成后再委托第三方运营或由平台公司运营，但如果项目建设阶段考虑运营不足，往往会造成运营不畅、成本增加、技术适用错误等，最终导致项目失败。

      对于强运营属性的项目，EPCO通过将设计、施工和运营等环节的集成，可以解决设计和施工脱节和建设和运营脱节的问题，强化运营责任主体，使得承包商在设计和施工阶段就必须考虑运营策划问题，通过EPCO模式实现建设运营一体化来实现项目全生命周期的高效管理。

2、提升政府项目投资效率的需要

      2019年地方政府的融资主战场已经转向专项债和市场化融资。

      在国常会要求确保专项债快速见效的背景下，项目采用EPCO模式可实现投资和建设运营的分离，项目资金筹措由政府通过专项债和市场化融资解决，建设运营由承包商和运营商负责实施，可以大幅度提高投资效率，促进设计、施工和运营各个环节的有效衔接。

EPCO的关键点

1、适用范围

      目前，不管是EPCO还是DBO都没有明确的政策文件参考，仅有住建部《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》中把地下综合管廊是否采用EPCO模式作为建设运营模式的评审内容之一。

      但从EPCO的优势来看，EPCO适用于以运营为导向且运营条件边界清晰的项目，从已实施的EPCO项目来看，主要集中在污水治理、水环境治理、市政管网等领域。

因此， 并非所有项目都有必要通过EPCO进行全生命周期的整合，对于运营服务边界不清的项目采用EPCO反而会加大双方的风险，风险的溢价都最终都会体现项目建设运营成本的增加。

2、付款节点

    EPCO的建设资金由业主负责筹措，目前，EPCO的付款节点可以分为：

（1）建设阶段支付建设费用，运营阶段支付运营费用。如设计费用预付部分定金，其余部分根据提供的设计成果支付设计费用，工程费用按照形象进度节点逐月支付工程进度款，支付比例一般80%左右，竣工验收后支付至97%，质保期过后返还3%的质保金，运营阶段费用根据委托运营合同逐期支付；

（2）建设阶段支付部分建设费用，运营阶段支付提留的部分建设费用和运营费用。为了夯实承包商的建设责任，项目是否满足运营要求往往需要一定的周期才能够验证，因此，很多项目都提留部分比例的建设费用在运营前期随运营费用一并支付，但提留的比例若过高（超过40%），势必会影响承包商建设的积极性，也不符合财建[2004]369号中要求工程进度款支付比例60%—90%的要求。

3、项目公司

      采用EPCO的项目多为了转移建设运营风险，实践中，承包方和运营方联合体中标后可以采用两种交易结构：

（1）中标后，不设立项目公司，工程进度款由业主直接支付给承包方；

（2）中标后，由运营方设立项目公司，业主委托项目公司进行工程管理并授权支付工程款，项目公司指导承包方建设，以此来加强对工程建设的管控，保证设计和施工质量，以利于后期运营。

4、绩效考核

      EPCO的运营维护费用往往涉及财政性资金，也就必须体现“按效付费”，与PPP一样，EPCO与必须设计较为严密的绩效考核条款，未来通过绩效考核来提升运营服务效果，绩效考核方案要避免笼统，最好做到可监测，这点与PPP应该是一致的。

EPCO的困惑

1、招标投标环节适用的法律体系问题

      EPCO的招标范围包括工程（EPC部分）和服务（OM部分），若招标人为预算管理部分，政府采购工程及相关服务，采用招标方式的适用于《招标投标法》，而运营委托服务不属于与工程相关的服务，理应适用于《政府采购法》，那EPCO的招标范围中既有适用《招标投标法》的内容，又有适用《政府采购法》的内容，届时发生冲突如何适用？

     除此之外，目前，很多地方针对EPC都出台了招标投标管理的规范意见，对EPC的适用范围、资格条件、评审因素和标准都作出了明确规定，这些规定是否适用于EPCO，若适用应该如何调整增加有关运营的部分，若不适用估计那些为了规避EPC规范文件约束的项目会“包装”为EPCO实施，EPCO难免出现一地鸡毛的情形。

2、中期财政规划与长期运营需求的矛盾

      采用EPCO的项目通常都具有长期、稳定的需求，若约定的运营期限过短，运营方的投入将会有所保留，也不易夯实运营方的运营责任，所以，EPCO对运营期限普遍要求都会超过3年。

     若EPCO的实施主体为预算管理部门，除PPP可以“先采购，后预算”外，其它都要遵循“先预算，后采购”的要求且预算不得超过中期财政规划，在《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）也明确“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”，这都要求EPCO中的运营托委期限不得超过三年。

     于是，实践中很多项目将委托运营期限调整为3年的倍数，约定3年过后自动续期运营委托以满足3年的要求，或将实施主体更换为平台公司以规避预算管理的限制，后续政府如何将费用拨付至平台公司也是问题。

3、延期支付与严禁垫资施工的冲突

     《政府投资条例》已明确政府投资项目严禁垫资施工，但EPCO项目为了制约设计方和施工方，往往会提留部分工程费用延期至运营期内支付，按照质保金提留的比例要求，目前仅能提留3%，但实践中往往都会高于3%，这种计提方式是否属于垫资施工？

     除制约设计方和施工方的目的外，还有业主希望通过EPCO解决项目的部分资金问题，设置为过程支付60%的进度款，其余40%部分若干年返还，至于财务费用则由承包方在运营费用中进行综合平衡，不再另计，以规避被认定垫资施工的风险。

4、承包方与运营方的连带责任切割问题

      EPCO的中标人往往由工程承包方和运营方组成联合体，承包方和运营方需签订联合体协议，明确各自的工作和职责，中标后，需要联合体共同与招标人签订合同，联合体就承担的项目建设运营承担连带责任。

      实践中，由于运营期限通常较长，工程总包方不愿承担运营风险，而运营方不擅长建设管理，承包方和运营方均希望规避连带责任，于是乎，很多EPCO项目又分割为EPC合同和OM合同，由招标人分别与承包方和运营方签订EPC总包合同和OM运营维护合同。

      这种约定明与招标投标的联合体之间的连带责任相冲突，未来追责时，这种约定显然无法进行对抗。

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